Sauvegarder les droits fondamentaux dans l’Union européenne

Publié le par angeline351

Sauvegarder les droits fondamentaux dans l’Union européenne

Les valeurs fondamentales de l’Union sont consacrées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne. Elles sont:

le respect de la dignité humaine;
la liberté;
la démocratie;
l’égalité;
l’état de droit; et
le respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités.
Respecter les droits de la personne humaine est l’une des obligations fondamentales de l’Union européenne, notamment lors de la mise en œuvre des politiques et des programmes. Tant les institutions européennes que chacun des États membres sont liés par cette obligation.

Faire respecter les droits des citoyens
Promouvoir l’égalité des chances
Les droits fondamentaux à l’ère du numérique
Garantir l’accès à la justice
Garantir le droit d’asile
La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne reprend l’ensemble des droits individuels, civiques, politiques, économiques et sociaux des personnes vivant dans l’Union européenne.

Elle complète les systèmes nationaux sans les remplacer. Si les droits fondamentaux d’une personne sont bafoués, il appartient aux juridictions nationales de se prononcer sur la question. Toute personne peut également s’adresser à la Cour européenne des droits de l’homme, compétente pour les atteintes aux droits civils et politiques consacrés dans la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Dans certains cas précis, lorsqu’un État membre ne respecte pas le droit de l’Union et enfreint les droits d’une personne, la Commission européenne peut intenter une procédure contre cet État devant la Cour de justice de l’Union européenne.

L’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne est l’organe indépendant de l’Union spécialisé dans le domaine des droits fondamentaux. Son mandat couvre l’ensemble des droits consacrés dans la charte.

Le rôle du Parlement européen
Le Parlement européen est pleinement engagé en faveur du respect des droits fondamentaux dans toute l’Union.

Ses députés, sur la base des travaux de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, débattent et adoptent des résolutions lors des sessions plénières du Parlement européen sur la situation des droits fondamentaux dans l’Union ainsi que sur des problèmes spécifiques concernant la sauvegarde de ces droits dans les États membres.

Le Parlement européen adopte, avec le Conseil de l’Union européenne, des textes de loi pour mieux sauvegarder les droits fondamentaux.

Un bon exemple est l’ensemble de lois adoptées pour interdire la discrimination et veiller à un traitement équitable pour tous sur le lieu de travail.

Une autre réussite importante concerne la protection de la vie privée, en veillant à ce que le traitement des données à caractère personnel s’effectue dans le strict respect de la législation européenne adoptée pour sauvegarder ce droit fondamental. 

Les États membres sont tenus d’appliquer cette législation au niveau national.

Ces dernières années, le Parlement européen s’intéresse de plus en plus aux questions concernant l’état de droit et la démocratie. Ainsi, en 2016, il a adopté une résolution recommandant la création d’un mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux . 

Citoyens: droits fondamentaux, sécurité et justice

Les citoyens de l’Union européenne ont le droit de circuler, de vivre et de travailler partout sur son territoire. Un système efficace et en constante évolution est en place afin de garantir la pleine mise en œuvre de ces droits. La Charte des droits fondamentaux réunit dans un seul texte l’ensemble des droits de la personne, en les regroupant autour de quelques principes majeurs: la dignité humaine, les libertés fondamentales, l’égalité entre les personnes, la solidarité, la citoyenneté et la justice. Tout citoyen a le droit d’adresser une pétition au Parlement au sujet d’une question relevant d’un domaine de compétence de l’Union. L’initiative citoyenne européenne permet à des citoyens de promouvoir l’adoption de lois jugées nécessaires aux fins de l’application des traités. Le traité de Lisbonne a introduit plusieurs éléments nouveaux dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice, notamment une procédure décisionnelle plus efficace et plus démocratique, des prérogatives élargies pour la Cour de justice de l’Union et un nouveau rôle pour les parlements nationaux.

Les droits individuels et collectifs

Les citoyens de l’Union et leurs droits

Les droits de chaque citoyen et la citoyenneté européenne sont consacrés par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) et l’article 9 du traité sur l’Union européenne (traité UE). Ils constituent des leviers essentiels de la formation de l’identité européenne. Un État membre peut être sanctionné en cas de violation grave des valeurs fondamentales de l’Union européenne.

Base juridique
Articles 2, 3 et 7 et articles 9 à 12 du traité UE, articles 18 à 25 du traité FUE et articles 39 à 46 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (4.1.2).

Objectifs
Le droit de l’Union crée un certain nombre de droits individuels directement exécutoires devant les tribunaux, tant horizontalement (entre particuliers) que verticalement (entre le particulier et l’État). Dans l’esprit de la liberté de circulation des personnes inscrite dans les traités, les années 60 ont vu naître l’idée d’instaurer une citoyenneté européenne assortie de droits et de devoirs précisément définis. À la suite des travaux préparatoires accomplis depuis le milieu des années 70, le traité UE, adopté à Maastricht en 1992, donne comme objectif à l’Union de «renforcer la protection des droits et des intérêts des ressortissants (des États membres) par l’instauration d’une citoyenneté de l’Union». Une nouvelle partie (ex-articles 17 à 22) du traité CE est consacrée à cette citoyenneté.

Par référence à la citoyenneté attachée à un État, la citoyenneté de l’Union européenne désigne un rapport entre le citoyen et l’Union caractérisé par des droits, des devoirs et la participation à la vie politique. Ce lien doit permettre d’effacer la coupure due au fait que les citoyens de l’Union sont de plus en plus largement concernés par les mesures de l’Union, tandis que l’exercice des droits (fondamentaux) et l’accomplissement des obligations, ainsi que la participation aux processus démocratiques, se situent presque exclusivement au plan national. L’article 15, paragraphe 3, du traité FUE confère à toute personne physique ou morale d’un État membre un droit d’accès aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union. L’article 16 consacre le droit à la protection des données à caractère personnel (4.2.8). Le traité UE, dans son article 2, indique que «l’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’état de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités».

L’article 7 du traité UE reprend une disposition déjà existante dans le cadre du traité de Nice (1.1.4) instaurant à la fois un mécanisme de prévention lorsqu’il existe «un risque clair de violation grave» par un État membre des valeurs visées à l’article 2 du traité UE ainsi qu’un mécanisme de sanction en cas de constatation «d’une violation grave et persistante» par un État membre de ces mêmes valeurs. Dans un premier temps, la Commission inviterait le Conseil européen à conclure, à l’unanimité, qu’un tel risque existe (article 7, paragraphe 2). Il s’ensuivrait l’activation d’une procédure qui pourrait faire perdre à un État membre son droit de vote au Conseil. Ce mécanisme a été mis en œuvre pour la première fois en 2017 à l’encontre de la Pologne, en raison de la réforme de sa Cour suprême.

Il importe aussi de renforcer la protection des droits et des intérêts des ressortissants des États membres et des citoyens de l’Union dans le cadre des relations de l’Union européenne avec le reste du monde (article 3, paragraphe 5, du traité UE).

Réalisations
Pendant longtemps, la base juridique sur laquelle repose les droits des citoyens au niveau de l’Union se composait essentiellement de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après «Cour de justice»). Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne et de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, la base juridique a été étendue à une véritable citoyenneté européenne.

A. Définition de la citoyenneté de l’Union

Aux termes de l’article 9 du traité UE et de l’article 20 du traité FUE, est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre, laquelle découle de l’application des dispositions propres à cet État. La citoyenneté de l’Union, qui complète la citoyenneté nationale mais ne la remplace pas, se compose d’un ensemble de droits et de devoirs venant s’ajouter aux droits et aux devoirs attachés à la citoyenneté d’un État membre. Dans l’affaire C-135/08 Janko Rottmann contre Freistaat Bayern, l’avocat général Poiares Maduro de la Cour de justice a expliqué la différence (point 23 des conclusions):

«Il s’agit de deux notions tout à la fois inextricablement liées et autonomes. La citoyenneté de l’Union suppose la nationalité d’un État membre mais c’est aussi un concept juridique et politique autonome par rapport à celui de nationalité. La nationalité d’un État membre n’ouvre pas seulement l’accès à la jouissance des droits conférés par le droit communautaire, elle fait de nous des citoyens de l’Union. La citoyenneté européenne constitue davantage qu’un ensemble de droits qui, en eux-mêmes, pourraient être octroyés même à ceux qui ne la possèdent pas. Elle présuppose l’existence d’un lien de nature politique entre les citoyens européens, bien qu’il ne s’agisse pas d’un lien d’appartenance à un peuple. Elle repose sur leur engagement mutuel d’ouvrir leurs communautés politiques respectives aux autres citoyens européens et de construire une nouvelle forme de solidarité civique et politique à l’échelle européenne.

Elle n’exige pas l’existence d’un peuple mais elle est fondée sur l’existence d’un espace politique européen, duquel émergent des droits et des devoirs. En ce qu’elle n’implique pas l’existence d’un peuple européen, la citoyenneté procède conceptuellement d’un découplage avec la nationalité. Ainsi qu’un auteur l’a observé, le caractère radicalement innovant du concept de citoyenneté européenne réside dans le fait que "l’Union appartient à, est composée de, citoyens qui par définition ne partagent pas la même nationalité". Au contraire, en faisant de la nationalité d’un État membre une condition pour être un citoyen européen, les États membres ont voulu marquer que cette nouvelle forme de citoyenneté ne remet pas en question l’allégeance première à nos communautés politiques nationales. De la sorte, ce lien avec la nationalité des différents États membres constitue une reconnaissance du fait qu’il peut exister (en fait, qu’il existe) une citoyenneté qui n’est pas déterminée par la nationalité.

Tel est le miracle de la citoyenneté de l’Union: elle renforce les liens qui nous unissent à nos États (dans la mesure où nous sommes des citoyens européens précisément parce que nous sommes des nationaux de nos États) et, en même temps, elle nous en émancipe (dans la mesure où nous sommes à présent des citoyens au-delà de nos États). L’accès à la citoyenneté européenne passe par la nationalité d’un État membre, qui est réglementée par le droit national, mais, comme toute forme de citoyenneté, elle constitue la base d’un nouvel espace politique, duquel émergent des droits et des devoirs qui sont fixés par le droit communautaire et ne dépendent pas de l’État. C’est pour cette raison que, s’il est vrai que la nationalité d’un État membre conditionne l’accès à la citoyenneté de l’Union, il est tout aussi vrai que l’ensemble de droits et d’obligations attachés à cette dernière ne peut pas être limité de manière injustifiée par la première».

À la suite de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, il faudra prendre une décision sur les droits acquis par les ressortissants britanniques qui résident dans les États membres et par les citoyens de l’Union qui vivent au Royaume-Uni. Au fil des ans, chaque État membre a transmis à ses ressortissants un patrimoine juridique de droits, tandis que le droit de l’Union a également créé un certain nombre de droits individuels directement exécutoires devant les cours et tribunaux, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice (Van Gend & Loos). On pourrait considérer que les limites de ce patrimoine juridique reposent sur le droit national dont elles découlent. Si le projet de loi d’abrogation (Great Repeal Bill) du Royaume-Uni annule les effets des traités, ceux-ci ne pourraient, en principe, plus être invoqués devant les juridictions britanniques.

B. Contenu de la citoyenneté (article 20 du traité FUE)

Le statut de la citoyenneté de l’Union signifie pour tout citoyen de l’Union:

le droit de libre circulation et de libre séjour sur le territoire des États membres (article 21 du traité FUE) (voir fiche 4.1.3);
le droit de vote et l’éligibilité aux élections du Parlement européen et aux élections municipales dans l’État membre où il réside (article 22, paragraphe 1, du traité FUE) dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État (concernant les règles relatives à la participation aux élections municipales, voir la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994, et pour celles encadrant l’élection au Parlement européen, voir la directive 93/109/CE du 6 décembre 1993) (voir fiche 1.3.4);
le droit de recevoir sur le territoire d’un pays tiers (n’appartenant pas à l’Union européenne) la protection diplomatique ou consulaire de la part des autorités d’un autre État membre, si son pays n’y est pas représenté, dans la même mesure que les ressortissants de l’État membre concerné;
le droit de pétition devant le Parlement européen et le droit de faire appel au Médiateur (article 24 du traité FUE) désigné par le Parlement européen pour signaler des cas de mauvaise administration des institutions et organes de l’Union. Ces procédures sont respectivement régies par les articles 227 et 228 du traité FUE (voir fiches 1.3.16 et 4.1.4);
le droit d’écrire à toute institution ou organe de l’Union dans l’une des langues des États membres et de recevoir une réponse dans la même langue (article 24, alinéa 4, du traité FUE);
le droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, sous réserve de certaines conditions (article 15, paragraphe 3, du traité FUE).
C. Champ d’application

À ce jour, le contenu de la citoyenneté de l’Union ne va pas, pour l’essentiel (le droit électoral faisant exception), au-delà de la systématisation de droits déjà reconnus (notamment la liberté de circulation, le droit de séjour et le droit de pétition), à ceci près que ces droits sont désormais inscrits, au nom d’un projet politique, dans le corpus du droit primaire.

Au contraire de l’orientation constitutionnaliste qui a cours dans les États européens depuis l’adoption en France, en 1789, de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, la citoyenneté de l’Union ne va pas de pair avec la garantie de la jouissance des droits fondamentaux. L’article 6 du traité UE stipule certes que l’Union reconnaît les droits énoncés par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et adhère à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, mais ne précise pas le statut juridique de la citoyenneté de l’Union.

Jusqu’à présent, la citoyenneté de l’Union n’impose pas — malgré la formule contenue à l’article 20, paragraphe 2, du traité FUE — de devoirs aux citoyens de l’Union; c’est là une différence tout à fait fondamentale avec la citoyenneté au sein des États membres.

D. Initiative citoyenne européenne (voir fiche 4.1.5)

L’article 11, paragraphe 4, du traité UE prévoit un nouveau droit pour les citoyens de l’Union: «au nombre d’un million au moins, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres, de prendre l’initiative d’inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités». Les conditions de soumission et d’admissibilité d’une telle initiative citoyenne sont énoncées dans le règlement (UE) n° 211/2011 du Parlement européen et du Conseil. Ses principales dispositions sont décrites dans la fiche 4.1.5

Rôle du Parlement européen
En élisant le Parlement européen au suffrage direct, les citoyens de l’Union exercent l’un des droits essentiels de l’Union européenne, à savoir la participation démocratique au processus de décision politique en Europe (article 39 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne). Le Parlement a, à propos des modalités d’élection de ses membres, toujours appelé à la mise en œuvre d’un système électoral uniforme dans tous les États membres. L’article 223 du traité FUE prévoit que le Parlement élabore un projet en ce sens («les dispositions nécessaires pour permettre l’élection de ses membres au suffrage universel direct selon une procédure uniforme dans tous les États membres ou conformément à des principes communs à tous les États membres»). Le Conseil établira ensuite les dispositions nécessaires (statuant à l’unanimité et après approbation de la majorité des députés au Parlement européen), qui entreront en vigueur après leur approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives (voir fiche 1.3.4).

Dès l’origine, le Parlement européen a souhaité que le concept de citoyenneté de l’Union soit assorti de larges droits. Il a plaidé pour que la citoyenneté soit définie de manière autonome par l’Union, de sorte que les citoyens de l’Union jouissent d’un statut spécifique. En outre, il a très tôt demandé tout particulièrement que les droits de l’homme et les droits fondamentaux soient inscrits dans le droit primaire et que les citoyens de l’Union puissent saisir la Cour de justice en cas de violation de ces droits par des institutions de l’Union ou par un État membre (résolution du 21 novembre 1991).

Suite à la sortie du Royaume-Uni de l’Union et en ce qui concerne les droits acquis par environ 3,2 millions de citoyens des 27 États membres résidant au Royaume-Uni, le Parlement a insisté, dans sa résolution du 15 janvier 2020, sur la garantie d’une protection adéquate des droits des citoyens «au regard de l’expérience acquise et des assurances fournies». Il a exprimé des réserves particulières au sujet du processus de dépôt des demandes relatives au dispositif d’obtention du statut de résident permanent au Royaume-Uni (le nouveau régime de séjour mis en place par le Royaume-Uni pour les citoyens de l’Union) et de l’absence de preuve concrète du maintien du droit des citoyens de l’Union à résider au Royaume-Uni après la fin de la période de transition. Le Parlement a également mis en doute la création, à temps, de l’autorité de surveillance indépendante du Royaume-Uni telle que prévue dans l’accord de retrait et qui devrait être opérationnelle à partir du premier jour suivant la fin de la période de transition. Toutefois, le texte adopté invite par ailleurs vivement les gouvernements de l’UE-27 à prévoir des dispositions généreuses pour les quelque 1,2 million de citoyens britanniques qui vivent dans l’Union.

En conformité avec les demandes du Parlement européen, l’article 263, paragraphe 4, du traité FUE prévoit que toute personne physique ou morale peut former un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.

Concernant le droit d’accès aux documents, le Parlement a adopté, le 17 décembre 2009, une résolution sur les améliorations à apporter au cadre juridique de l’accès aux documents suite à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Il insiste notamment sur la nécessité d’élargir le champ d’application du règlement (CE) n° 1049/2001 à toutes les institutions ou organes non couverts par le texte d’origine.

En ce qui concerne l’initiative citoyenne européenne, trois mois après la présentation d’une initiative citoyenne, les représentants de la Commission rencontrent les organisateurs, qui ont également la possibilité de présenter leur initiative au Parlement européen à l’occasion d’une audition publique. Cette audition est organisée par la commission compétente pour l’objet de l’initiative (article 211 du règlement intérieur du Parlement européen).

En ce qui concerne le déclenchement des mécanismes de sanction prévus à l’article 7 du traité UE à l’encontre d’un État membre, le Parlement dispose à la fois d’un droit d’initiative (article 7, paragraphe 1), au moyen duquel il peut demander la mise en œuvre du premier de ces mécanismes, et d’un droit de contrôle démocratique, puisqu’il doit donner son approbation à leur mise en œuvre (article 7, paragraphe 2).

En ce qui concerne la question controversée des «visas dorés», au moyen desquels certains États membres vendent leur citoyenneté nationale, et donc la citoyenneté de l’Union, afin d’attirer des investisseurs étrangers, le Parlement a affirmé dans une résolution du 16 janvier 2014 que les valeurs et les acquis liés à la citoyenneté de l’Union ne sauraient être monnayés.

 

La protection des droits fondamentaux dans l’Union

 

L’Union européenne est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, d’état de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités, comme le prévoit l’article 2 du traité sur l’Union européenne (traité UE). Pour veiller à ce que ces valeurs soient respectées, l’article 7 du traité UE prévoit un mécanisme de l’Union permettant de déterminer s’il existe une violation grave et persistante des valeurs de l’Union par un État membre et de la sanctionner. Ce mécanisme a récemment été déclenché pour la première fois. L’Union est également tenue de respecter les dispositions de sa charte des droits fondamentaux, qui expose les droits qui doivent être respectés à la fois par l’Union européenne et par ses États membres dans la mise en œuvre du droit de l’Union. L’Union s’engage en outre à adhérer à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH).

De la protection judiciaire des droits fondamentaux à la codification dans les traités
Les Communautés européennes (CE) (aujourd’hui l’Union européenne) ont été à l’origine créées en tant qu’organisation internationale dotée de compétences essentiellement économiques. Il ne semblait dès lors pas nécessaire de prévoir des règles explicites relatives au respect des droits fondamentaux, lesquels n’étaient pendant longtemps pas mentionnés dans les traités, et étaient de toute façon considérés comme garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) de 1950, dont les États membres étaient signataires.

Cependant, une fois que la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a proclamé les principes d’effet direct et de primauté du droit européen, mais refusé d’examiner la compatibilité des décisions avec le droit national et constitutionnel des États membres (Stork, affaire 1-58; Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaft, affaires jointes 36, 37, 38-59 et 40-59), un certain nombre de juridictions nationales ont commencé à s’inquiéter des possibles répercussions d’une telle jurisprudence sur la protection des valeurs constitutionnelles telles que les droits fondamentaux. Si le droit européen devait primer même sur le droit constitutionnel national, il lui serait alors possible de violer les droits fondamentaux. Pour faire face à ce risque théorique, les Cours constitutionnelles allemande et italienne ont toutes deux rendu en 1974 un arrêt affirmant qu’elles étaient habilitées à examiner le droit européen pour s’assurer de sa conformité avec les droits constitutionnels (Solange I; Frontini). Cela a amené la CJUE à affirmer, au travers de sa jurisprudence, le principe de respect des droits fondamentaux en déclarant que ceux-ci sont compris dans les principes généraux du droit communautaire dont la Cour assure le respect (Stauder, affaire 29-69). Ceux-ci s’inspirent des traditions constitutionnelles communes aux États membres (Internationale Handelsgesellschaft, affaire 11-70) et des traités internationaux pour la protection des droits de l’homme auxquels les États membres sont parties (Nold, affaire 4-73), dont la CEDH (Rutili, affaire 36-75).

Avec l’extension progressive des compétences de l’Union qui a permis d’englober des politiques ayant un impact sur les droits fondamentaux, comme la justice et les affaires intérieures (JAI), et a ensuite donné lieu à la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) à part entière, les traités ont été modifiés pour que l’Union se consacre résolument à la protection des droits fondamentaux. Le traité de Maastricht contient une référence à la CEDH et aux traditions constitutionnelles communes des États membres en tant que principes généraux du droit de l’Union, tandis que le traité d’Amsterdam affirme les «principes» européens sur lesquels se fonde l’Union (dans le traité de Lisbonne, il était question de «valeurs», énumérées à l’article 2 du traité UE) et instaure une procédure de suspension des droits prévus par les traités en cas de violation grave et persistante des droits fondamentaux de la part d’un État membre. La rédaction de la charte des droits fondamentaux et son entrée en vigueur avec le traité de Lisbonne ont été les dernières étapes de ce processus de codification tendant à garantir la protection des droits fondamentaux dans l’Union.

L’adhésion de l’Union à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH)
La CEDH étant l’instrument de base de la protection des droits fondamentaux en Europe, instrument auquel tous les États membres ont adhéré, l’adhésion de la Communauté européenne à la CEDH est apparue comme une solution logique au besoin d’associer la Communauté européenne aux obligations en matière de droits fondamentaux. La Commission européenne a proposé à plusieurs reprises (en 1979, 1990 et 1993) l’adhésion de la Communauté à la CEDH. La Cour de justice, dont l’avis a été sollicité sur le sujet, a statué en 1996, dans son avis 2/94, que le traité ne conférait à la Communauté européenne aucun pouvoir pour édicter des règles en matière de droits de l’homme ou conclure des conventions internationales dans ce domaine, rendant ainsi l’adhésion à la CEDH juridiquement impossible. Le traité de Lisbonne a remédié à cette situation en introduisant l’article 6, paragraphe 2, qui rendait obligatoire l’adhésion de l’Union à la CEDH. Par conséquent, l’Union, comme c’était déjà le cas pour les États membres, se voyait désormais soumise, en ce qui concerne le respect des droits fondamentaux, au contrôle d’un organe juridique externe, à savoir la Cour européenne des droits de l’homme. Cette adhésion permet aux citoyens de l’Union — mais aussi aux ressortissants d’États tiers présents sur le territoire de l’Union — de contester directement devant la Cour européenne des droits de l’homme, sur la base des dispositions de la CEDH, les actes juridiques adoptés par l’Union dans les mêmes conditions que les actes juridiques des États membres de l’Union.

En 2010, juste après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’Union a entamé des négociations avec le Conseil de l’Europe au sujet d’un projet d’accord d’adhésion, qui a été finalisé en avril 2013. En juillet 2013, la Commission a demandé à la CJUE de statuer sur la compatibilité de cet accord avec les traités. Le 18 décembre 2014, la CJUE a émis un avis défavorable concluant que le projet d’accord était susceptible de porter atteinte aux caractéristiques spécifiques et à l’autonomie du droit de l’Union (avis 2/13). Des discussions sur la manière de surmonter les problèmes soulevés par la CJUE et de poursuivre les négociations sont en cours.

La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne
En parallèle au mécanisme de contrôle «externe» prévu par l’adhésion de la Communauté à la CEDH pour garantir la conformité de la législation et des politiques avec les droits fondamentaux, un mécanisme de contrôle «interne» était nécessaire à l’échelon de la Communauté pour permettre une vérification judiciaire préliminaire et autonome par la CJUE. À cette fin, une charte des droits spécifique à l’Union était nécessaire; il a donc été décidé, lors du Conseil européen de 1999 à Cologne, de convoquer une convention pour rédiger une charte des droits fondamentaux.

La charte a été proclamée solennellement par le Parlement, le Conseil et la Commission à Nice en 2000. Après quelques modifications, elle a été de nouveau proclamée en 2007. Ce n’est toutefois qu’avec l’adoption du traité de Lisbonne le 1er décembre 2009 que la charte a directement pris effet, comme prévu à l’article 6, paragraphe 1, du traité UE, et qu’elle est ainsi devenue une source contraignante de droit primaire.

Bien qu’elle s’appuie sur la CEDH et d’autres instruments européens et internationaux, la charte représente une innovation à divers égards, notamment parce qu’elle intègre, entre autres, le handicap, l’âge et l’orientation sexuelle parmi les motifs interdits de discrimination, et qu’elle consacre également le droit à l’accès aux documents, à la protection des données et à la bonne administration parmi les droits fondamentaux qu’elle affirme.

Si le champ d’application de la charte est potentiellement très vaste, puisque la plupart des droits qu’elle reconnaît sont accordés à «toute personne», sans distinction de nationalité ou de statut, l’article 51 limite toutefois son application aux institutions, organes et organismes de l’Union, ainsi qu’aux États membres lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. Cette disposition permet de délimiter le champ d’application de la charte par rapport à celui des constitutions nationales et de la CEDH.

L’article 7 du traité UE, le cadre pour l’état de droit et le cycle d’examen
Le traité d’Amsterdam a introduit un nouveau mécanisme de sanction pour veiller à ce que les droits fondamentaux, ainsi que les autres valeurs et principes européens tels que la démocratie et l’état de droit, soient respectés par les États membres de l’Union au-delà des limites juridiques posées par les compétences de l’Union européenne. Cela signifie que l’Union a le pouvoir d’intervenir dans des domaines normalement laissés aux États membres, en cas de «violation grave et persistante» de ces valeurs. Un mécanisme similaire avait déjà été proposé pour la première fois par le Parlement européen en 1984, dans son projet de traité sur l’Union européenne. Le traité de Nice a ajouté une phase préventive, en cas de «risque clair de violation grave» des valeurs de l’Union dans un État membre. Cette procédure vise à garantir que la protection des droits fondamentaux, ainsi que de la démocratie, de l’état de droit et des droits des minorités, qui figurent parmi les critères de Copenhague indispensables à l’adhésion de nouveaux États membres, est toujours d’actualité même après l’adhésion, et pour tous les États membres à égalité.

L’article 7, paragraphe 1, du traité UE prévoit une «phase préventive», en permettant à un tiers des États membres, au Parlement européen et à la Commission d’entamer une procédure au titre de laquelle le Conseil, statuant à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres, peut constater qu’il existe «un risque clair de violation grave» par un État membre des valeurs de l’Union consacrées à l’article 2 du traité UE, qui comprennent le respect des droits de l’homme, la dignité humaine, la liberté et l’égalité ainsi que le respect des droits des personnes appartenant à des minorités. Avant de procéder à cette constatation, le Conseil doit entendre l’État membre en question et peut lui adresser des recommandations, tandis que le Parlement européen doit statuer à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, représentant la majorité des membres qui le composent (article 354, quatrième alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne). Cette procédure, qui est préventive, a récemment été déclenchée par la Commission à l’égard de la Pologne, et par le Parlement européen à l’égard de la Hongrie.

L’article 7, paragraphes 2 et 3, du traité UE prévoit, en cas d’«existence d’une violation grave et persistante» des valeurs de l’Union, un mécanisme de sanction qui peut être déclenché par la Commission ou par un tiers des États membres (mais non par le Parlement européen), après avoir invité l’État membre en question à présenter ses observations en la matière. Le Conseil européen constate l’existence de la violation à l’unanimité, après avoir obtenu l’approbation du Parlement européen à la même majorité que pour le mécanisme préventif. Le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, peut décider de suspendre certains des droits découlant de l’appartenance à l’Union de l’État membre en question, y compris ses droits de vote au sein du Conseil. Le Conseil peut décider, à la majorité qualifiée, de modifier ou de révoquer les sanctions. L’État membre concerné ne participe pas aux votes au Conseil ou au Conseil européen.

Afin de combler la lacune qui existe entre le déclenchement des procédures prévues par l’article 7 du traité UE (utilisées pour faire face à des situations hors du ressort du droit de l’Union), lequel déclenchement présente des difficultés politiques, et des procédures d’infraction n’ayant que des effets limités (utilisées dans des situations spécifiques relevant du champ d’application du droit de l’Union), la Commission a lancé en 2014 un «cadre de l’Union pour renforcer l’état de droit». Ce cadre tend à assurer la protection efficace et cohérente de l’état de droit, qui constitue une condition sine qua non pour garantir le respect des droits fondamentaux dans les situations de menace systémique pesant sur ces droits. Il précède et complète l’article 7 du traité UE et prévoit trois étapes: évaluation par la Commission, sous la forme d’un dialogue structuré entre la Commission et l’État membre concerné, suivi, si nécessaire, d’un «avis sur l’état de droit»; recommandation de la Commission sur l’état de droit; et suivi donné par l’État membre à la recommandation. Ce cadre a récemment été appliqué pour la première fois, à l’égard de la Pologne.

En juillet 2019, la Commission a franchi une nouvelle étape dans sa communication intitulée «Renforcement de l’état de droit au sein de l’Union — Plan d’action» [COM(2019)0343] et a lancé un cycle d’examen de l’état de droit, qui comprend un rapport annuel contrôlant la situation de l’état de droit dans les États membres, rapport sur lequel s’appuie le dialogue interinstitutionnel. Ce rapport se penche sur la protection judiciaire assurée par des tribunaux indépendants, la séparation des pouvoirs et l’application du droit de l’Union, mais également sur la corruption, le pluralisme des médias et les élections. Il aborde également l’élargissement du tableau de bord de la justice dans l’UE en vue d’y inclure non seulement la justice civile, mais aussi la justice pénale et administrative, la création d’un réseau de points de contact nationaux permettant de recueillir des informations et de garantir un dialogue avec les États membres, et la poursuite du dialogue avec les parties prenantes, y compris les organes du Conseil de l’Europe, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), les réseaux judiciaires et les ONG.

Les autres instruments de l’Union pour la protection des droits fondamentaux
L’Union a d’autres instruments à sa disposition pour protéger les droits fondamentaux.

Lorsqu’elle propose une nouvelle initiative législative, la Commission évalue sa compatibilité avec les droits fondamentaux au moyen d’une analyse d’impact, et cet aspect est également examiné ensuite par le Conseil et le Parlement. La Commission publie par ailleurs un rapport annuel sur l’application de la charte des droits fondamentaux, qui est examiné et discuté par le Conseil, lequel adopte alors des conclusions sur ce rapport, et par le Parlement, dans le cadre de son rapport annuel sur la situation des droits fondamentaux dans l’Union européenne. Depuis 2014, le Conseil procède également à un dialogue annuel avec tous les États membres au sein du Conseil afin de promouvoir et de protéger l’état de droit, en se concentrant sur un sujet différent chaque année. Dans le cadre du Semestre européen, les questions relatives aux droits fondamentaux sont examinées et peuvent faire l’objet de recommandations par pays. Les domaines concernés comprennent les systèmes judiciaires (sur la base du tableau de bord de la justice), le handicap, les droits sociaux et les droits des citoyens (en lien avec la protection contre la criminalité organisée et la corruption). La Bulgarie et la Roumanie sont également soumises au mécanisme de coopération et de vérification, qui comporte des éléments en lien avec les droits fondamentaux.

La Commission a en outre récemment proposé un règlement relatif à la protection du budget de l’Union en cas de défaillance généralisée de l’état de droit dans un État membre, qui soumet le bénéfice des fonds de l’Union au respect de l’état de droit. S’il est adopté, cet instrument permettra de faire pression sur les États membres qui violent les droits fondamentaux.

Les procédures d’infraction constituent un instrument important pour sanctionner les violations des droits fondamentaux dans l’Union. Elles peuvent être lancées en cas de non-conformité d’une loi nationale avec le droit de l’Union et les droits fondamentaux qu’il protège, dans des situations individuelles et spécifiques (tandis que l’article 7 du traité UE s’applique aux situations qui ne relèvent pas du champ d’application du droit de l’Union et où les violations des droits fondamentaux sont systématiques et persistantes).

L’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne (FRA), créée en 2007 et établie à Vienne, joue un rôle majeur dans la surveillance de la situation des droits fondamentaux dans l’Union. La FRA est chargée de recueillir, d’analyser, de diffuser et d’évaluer les informations et données liées aux droits fondamentaux. Elle mène également des recherches et des enquêtes scientifiques, et publie des rapports annuels et thématiques sur les droits fondamentaux.

Le rôle du Parlement européen
Le Parlement a toujours soutenu le renforcement du respect et de la protection des droits fondamentaux dans l’Union européenne. Dès 1977, il a adopté, avec le Conseil et la Commission, une déclaration commune sur les droits fondamentaux, par laquelle ces trois institutions se sont engagées à veiller au respect des droits fondamentaux dans l’exercice de leurs pouvoirs. En 1979, le Parlement européen a adopté une résolution plaidant en faveur de l’adhésion de la Communauté européenne à la CEDH.

Le projet de traité de 1984 instituant l’Union européenne précisait que l’Union devait protéger la dignité de l’individu et reconnaître à toute personne relevant de sa juridiction les droits et libertés fondamentaux tels qu’ils résultaient des principes communs des constitutions des États membres, ainsi que de la CEDH. Il envisageait également l’adhésion de l’Union à la CEDH. Dans sa résolution du 12 avril 1989, le Parlement européen a proclamé son adoption de la déclaration des droits et libertés fondamentaux.

Depuis 1993, le Parlement organise chaque année un débat et adopte une résolution sur la situation des droits fondamentaux dans l’Union européenne en s’appuyant sur un rapport de sa commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures. Par ailleurs, il a adopté plusieurs résolutions qui traitent de questions spécifiques liées à la protection des droits fondamentaux dans les États membres.

Le Parlement a toujours été favorable à ce que l’Union se dote de sa propre charte des droits et a demandé que la charte des droits fondamentaux soit contraignante. C’est finalement devenu réalité en 2009 avec le traité de Lisbonne.

Plus récemment, le Parlement a formulé un certain nombre de suggestions pour renforcer la protection des droits fondamentaux dans l’Union en proposant de nouveaux mécanismes et procédures afin de combler les lacunes existantes. À l’occasion de diverses résolutions depuis 2012, le Parlement a appelé à la création d’une commission de Copenhague et d’un cycle politique européen sur les droits fondamentaux, d’un mécanisme d’alerte rapide et d’une «procédure de gel» ainsi qu’au renforcement de la FRA.

Dans son texte le plus récent adopté sur le sujet, le Parlement a consolidé ses précédentes propositions et demandé la création d’un «mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux», qui s’appuierait sur un pacte de l’Union prenant la forme d’un accord interinstitutionnel avec la Commission et le Conseil. Il comprendrait un cycle politique annuel basé sur un rapport élaboré par la Commission et un groupe d’experts, suivi d’un débat parlementaire et assorti de dispositions visant à s’attaquer aux risques et violations[1]. Le Parlement a également demandé la rédaction d’un nouveau projet d’accord pour l’adhésion de l’Union à la CEDH et de nouvelles modifications des textes fondamentaux, telles que la suppression de l’article 51 de la charte des droits fondamentaux, la transformation de ladite charte en une charte des droits, et la suppression de la règle d’unanimité en matière d’égalité et de non-discrimination.

En 2018, le Parlement a adopté une résolution saluant la décision de la Commission de recourir à l’article 7, paragraphe 1, du traité UE en ce qui concerne la situation en Pologne, ainsi qu’une résolution sur le déclenchement de la procédure prévue par l’article 7, paragraphe 1, du traité UE à l’égard de la Hongrie, en soumettant une proposition motivée au Conseil l’invitant à établir s’il existe un risque clair de violation grave des valeurs visées à l’article 2 du traité UE et à adresser à la Hongrie des recommandations appropriées à ce sujet[2].

 

[1]La Commission a repris de nombreuses suggestions du Parlement dans sa communication de 2019 (établissement d’un cycle interinstitutionnel, avec un rapport annuel, en vue de contrôler la situation de l’état de droit et les questions connexes dans les États membres), mais a laissé de côté les suggestions relatives à l’ensemble de l’article 2 du traité UE (non seulement l’état de droit, mais également la démocratie, les droits fondamentaux et les minorités), la création d’une commission d’experts indépendants, l’établissement d’un accord interinstitutionnel sur le cycle, la formulation de recommandations spécifiques aux États membres et la reprise de la publication des rapports anticorruption.
[2]Pour de plus amples informations sur les activités récentes du Parlement européen en matière de droits fondamentaux, voir le briefing sur la protection des droits fondamentaux dans l’Union européenne: réalisations du Parlement européen pendant la législature 2014-2019 et défis à relever à l’avenir.

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