La libre circulation des personnes

Publié le par angeline351

La libre circulation des personnes

La liberté de circulation et de séjour des personnes dans l’Union constitue la pierre angulaire de la citoyenneté de l’Union, qui a été instaurée par le traité de Maastricht en 1992. La suppression progressive des frontières intérieures en application des accords de Schengen a été suivie par l’adoption de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement au sein de l’Union. Bien que ce droit soit essentiel, de gros obstacles entravent toujours son application dix ans après le délai de transposition de la directive.

Base juridique
Article 3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne (traité UE); article 21 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE); titres IV et V du traité FUE; article 45 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Objectifs
Le concept de liberté de circulation des personnes a changé de signification depuis sa création. Les premières dispositions adoptées en la matière en 1957 dans le traité instituant la Communauté économique européenne (voir fiches 1.1.1, 2.1.5 et 2.1.4) portaient sur la liberté de circulation des travailleurs et sur la liberté d’établissement, et donc sur les acteurs que sont les salariés et les prestataires de services. Le traité de Maastricht a introduit la notion de citoyenneté de l’Union dont peut automatiquement se prévaloir tout citoyen ayant la nationalité d’un État membre. C’est sur cette citoyenneté de l’Union que se fonde le droit des personnes de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Le traité de Lisbonne a confirmé ce droit, qui est également ancré dans les dispositions générales relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice.

Réalisations
A. L’espace Schengen

L’instauration d’un marché intérieur prévoyant la libre circulation des personnes a sans conteste été relancée par la conclusion des deux accords de Schengen, à savoir l’accord proprement dit du 14 juin 1985 et la convention d’application de cet accord, signée le 19 juin 1990 et entrée en vigueur le 26 mars 1995. À l’origine, la convention d’application de Schengen (signée seulement par la Belgique, la France, l’Allemagne, le Luxembourg et les Pays-Bas) était fondée sur une coopération intergouvernementale dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Un protocole au traité d’Amsterdam prévoyait l’intégration de l’«acquis de Schengen» (voir fiche 4.2.4) dans les traités. Aujourd’hui, en vertu du traité de Lisbonne, il fait l’objet d’un contrôle parlementaire et judiciaire. Comme bon nombre des règles de Schengen font désormais partie de l’acquis de l’Union, les pays qui adhèrent n’ont plus, depuis l’élargissement de l’Union européenne du 1er mai 2004, la possibilité de s’y soustraire (article 7 du protocole Schengen).

1. Pays participants

À ce jour, 26 pays participent pleinement à l’espace Schengen: 22 États membres de l’Union européenne auxquels s’ajoutent la Norvège, l’Islande, la Suisse et le Liechtenstein (qui ont le statut d’États d’associés). L’Irlande et le Royaume-Uni ne sont pas parties à la convention mais peuvent choisir de participer à l’application de certains volets de la législation Schengen. Bien qu’il fasse partie de l’espace Schengen, le Danemark peut choisir de ne pas appliquer une nouvelle mesure dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, même si elle relève de Schengen; il reste cependant lié par certaines dispositions de la politique commune des visas. La Bulgarie, la Roumanie et Chypre sont tenues d’y adhérer, même si elles ont pris du retard pour différentes raisons. La Croatie a entamé la procédure d’adhésion à l’espace Schengen le 1er juillet 2015.

2. Champ d’application

Les réalisations résultant des accords de Schengen comprennent:

a. la suppression des contrôles aux frontières intérieures pour toutes les personnes;

b. le renforcement et l’harmonisation de la surveillance des frontières extérieures: tous les citoyens de l’Union européenne peuvent entrer dans l’espace Schengen sur simple présentation de leur carte d’identité ou de leur passeport (voir fiche 4.2.4);

c. une politique commune des visas de court séjour: les ressortissants des pays tiers figurant sur la liste commune des pays non membres dont les nationaux sont tenus de produire un visa d’entrée [voir annexe II du règlement (CE) no 539/2001 du Conseil] peuvent obtenir un visa unique valable pour l’ensemble de l’espace Schengen;

d. la coopération policière et judiciaire: les forces de police se prêtent assistance mutuelle dans la détection et la prévention de la criminalité et sont habilitées à poursuivre les criminels en fuite sur le territoire d’un État limitrophe signataire de la convention de Schengen; un système d’extradition plus rapide et la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale sont également prévus (voir fiches 4.2.6 et 4.2.7);

e. l’établissement et le perfectionnement du système d’information Schengen (SIS) (voir fiche 4.2.4).

3. Enjeux

S’il est vrai que l’espace Schengen est largement perçu comme l’une des principales réalisations de l’Union européenne, il n’en est pas moins mis à rude épreuve par l’afflux sans précédent de réfugiés et de migrants auquel se heurte depuis peu l’Union. Le nombre considérable de nouveaux arrivants a amené plusieurs États membres, depuis septembre 2015, à réintroduire provisoirement des contrôles aux frontières intérieures de l’espace Schengen. Même si tous les contrôles temporaires aux frontières sont conformes au code frontières Schengen, c’est la première fois dans l’histoire de l’espace Schengen que des contrôles temporaires aux frontières sont mis en place à une telle échelle. Les attentats terroristes constituent un nouveau problème épineux, qui montre la difficulté de repérer les terroristes qui entrent dans l’espace Schengen et le traversent. Les enjeux actuels ont permis de souligner le lien indissociable entre une gestion ferme des frontières extérieures et la libre circulation à l’intérieur ce ces frontières et ont amené à prendre toute une série de nouvelles mesures visant à renforcer les contrôles de sécurité pour les personnes souhaitant entrer dans l’espace Schengen et à améliorer la gestion des frontières extérieures (voir fiches 4.2.4 et 4.2.7).

B. La libre circulation des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille

1. Premières étapes

Pour que l’Union devienne un véritable espace de liberté et de mobilité pour tous ses citoyens, plusieurs directives, adoptées dans les années 90, visent à accorder des droits de séjour aux personnes autres que les travailleurs: la directive 90/365/CEE du Conseil relative au droit de séjour des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle, la directive 90/366/CEE du Conseil relative au droit de séjour des étudiants et la directive 90/364/CEE du Conseil relative au droit de séjour (pour les ressortissants des États membres qui ne bénéficient pas de ce droit en vertu d’autres dispositions du droit communautaire ainsi que les membres de leur famille).

2. Directive 2004/38/CE

Afin de renforcer les différents actes législatifs (y compris les actes précités) et de tenir compte de l’abondante jurisprudence liée à la libre circulation des personnes, une nouvelle directive de portée générale a été adoptée en 2004. Il s’agit de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Cette directive vise à encourager les citoyens de l’Union à exercer leur droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, à réduire au strict nécessaire les formalités administratives, à apporter une meilleure définition du statut de membre de la famille et à limiter les possibilités de refus d’entrée ou de suppression du droit de séjour. En vertu de la directive 2004/38/CE, les membres de la famille incluent: le conjoint (également du même sexe, comme l’a précisé la Cour de justice de l’Union européenne dans son arrêt Coman, C-673/16); le partenaire avec lequel le citoyen de l’Union a contracté un partenariat enregistré, si, conformément à la législation de l’État membre d’accueil, les partenariats enregistrés sont équivalents au mariage; les descendants directs qui sont âgés de moins de vingt et un ans ou qui sont à charge et ceux du conjoint ou du partenaire enregistré; les ascendants directs à charge et ceux du conjoint ou du partenaire enregistré[1].

a. Droits et obligations

Pour les séjours de moins de trois mois: la seule exigence imposée aux citoyens de l’Union est de posséder un document d’identité ou un passeport en cours de validité; l’État membre d’accueil peut exiger que les personnes concernées signalent leur présence dans le pays.
Pour les séjours de plus de trois mois: les citoyens de l’Union et les membres de leur famille doivent, dès lors qu’ils ne travaillent pas, disposer de ressources suffisantes et d’une assurance maladie afin de ne pas devenir une charge pour l’assistance sociale de l’État membre d’accueil durant leur séjour; les citoyens de l’Union ne doivent pas être titulaires d’une carte de séjour même si les États membres peuvent demander qu’ils s’inscrivent auprès des autorités; les membres de la famille d’un citoyen de l’Union qui n’ont pas la nationalité d’un État membre, doivent demander une carte de séjour d’une validité de cinq ans.
Droit de séjour permanent: les citoyens de l’Union obtiennent un droit de séjour permanent après un séjour ininterrompu de cinq ans, pour autant qu’ils n’aient pas fait l’objet d’une mesure d’éloignement; ce droit n’est plus soumis à aucune condition; la même règle s’applique aux membres de la famille qui n’ont pas la nationalité d’un État membre et qui résident avec un citoyen de l’Union depuis cinq ans; une fois acquis, le droit de séjour permanent ne se perd qu’en cas d’absence d’une durée supérieure à deux années consécutives de l’État membre d’accueil.
Restrictions aux droits d’entrée et de séjour: les citoyens de l’Union ou les membres de leur famille peuvent être éloignés de l’État membre d’accueil pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Il doit cependant être garanti que de telles décisions ne sont pas prises pour des motifs économiques, qu’elles respectent le principe de proportionnalité et se fondent, notamment, sur le comportement de l’individu.
Enfin, la directive permet aux États membres d’adopter les mesures nécessaires pour refuser, annuler ou retirer tout droit conféré par cette directive en cas d’abus de droit ou de fraude, tels que les mariages de complaisance.

b. Mise en œuvre de la directive 2004/38/CE

La directive est au cœur de problèmes et de controverses: des éléments montrent en effet que son application souffre de graves lacunes et que plusieurs obstacles s’opposent en permanence à la libre circulation, comme en témoignent des rapports de la Commission et des études du Parlement, les procédures d’infraction à l’encontre d’États membres pour transposition incorrecte ou incomplète, le grand nombre de pétitions reçues par le Parlement et le nombre considérable d’affaires devant la Cour de justice de l’Union européenne. La critique soulevée par certains États membres en 2013-2014 concernant un prétendu détournement des règles de la libre circulation par les citoyens de l’UE aux fins d’un «tourisme social» a donné lieu à des discussions au niveau de l’UE sur d’éventuelles réformes, qui ont ensuite été mises de côté après la décision du Royaume-Uni de quitter l’UE.

c. Les ressortissants des pays tiers

Pour les dispositions s’appliquant aux ressortissants de pays tiers qui ne sont pas membres de la famille d’un citoyen de l’Union européenne, voir fiche 4.2.3

Le rôle du Parlement européen
Depuis longtemps, le Parlement défend d’arrache-pied le maintien du droit à la libre circulation, qui constitue, selon lui, un principe essentiel de l’Union européenne. Dans sa résolution du 16 janvier 2014 sur le respect du droit fondamental à la libre circulation dans l’Union, le Parlement européen a rejeté les initiatives visant à restreindre la libre circulation et a demandé aux États membres de respecter les obligations qui leur incombent en vertu des traités au regard de la réglementation de l’Union sur la libre circulation et de veiller au respect du principe d’égalité et du droit fondamental à la libre circulation pour tous les États membres de l’Union européenne. Dans sa résolution du 15 mars 2017 sur les obstacles à la liberté de circulation et au travail des citoyens de l’Union dans le marché intérieur, et sa résolution du 12 décembre 2017 sur le rapport de la même année sur la citoyenneté de l’Union, le Parlement européen a, une fois encore, appelé de ses vœux la suppression des obstacles au droit à la libre circulation. La décision du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne a privé la libre circulation de l’un de ses principaux détracteurs, tandis qu’un accord entre les deux parties est encore en cours de négociation.

En ce qui concerne l’espace Schengen, le Parlement a condamné, dans sa résolution du 30 mai 2018 sur le rapport annuel sur le fonctionnement de l’espace Schengen, la «réintroduction continue de contrôles aux frontières intérieures», qui «portent préjudice à l’unité de l’espace Schengen et nuisent à la prospérité des citoyens européens et au principe de libre circulation».

 

[1]La plupart des États membres appliquent également la directive de manière à garantir la libre circulation aux partenaires enregistrés et aux partenaires ayant une relation durable.
Ottavio Marzocchi

02-2020

Le droit de pétition

Depuis l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, tout citoyen de l'Union européenne a le droit d'adresser, sous la forme d'une plainte ou d'une requête, une pétition au Parlement européen sur une question relevant d'un domaine de compétence de l'Union européenne. Les pétitions sont examinées par la commission des pétitions du Parlement européen, qui statue sur leur recevabilité et est chargée de leur traitement.

Base juridique
Articles 20, 24 et 227 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE) et article 44 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne

Objectifs
Le droit de pétition a pour objectif d’offrir aux citoyens européens et aux personnes qui résident dans l'Union européenne un moyen simple de s'adresser aux institutions de l'Union pour formuler des doléances ou demander que des mesures soient prises.

Réalisations
A. Recevabilité et conditions (article 227 du traité FUE)

Le droit de pétition est ouvert à tout citoyen de l'Union européenne et à toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre, individuellement ou en association.

Pour être recevables, les pétitions doivent porter sur des sujets relevant des compétences de l'Union européenne et concernant directement leurs auteurs. Cette dernière condition est appliquée de façon très large.

B. Procédure

La procédure applicable au traitement des pétitions est fixée aux articles 226 à 230 du règlement intérieur du Parlement, ainsi qu'à son annexe VI (XX), qui donne compétence à une commission parlementaire, la commission des pétitions.

1. Recevabilité formelle

Les pétitions doivent mentionner le nom, la nationalité et le domicile de chacun des pétitionnaires. Elles doivent être rédigées dans une des langues officielles de l'Union européenne. Elles peuvent être envoyées par la poste ou par voie électronique en se rendant sur le portail des pétitions du site internet du Parlement.

2. Recevabilité matérielle

Les pétitions remplissant ces conditions sont renvoyées à la commission des pétitions, qui décide d'abord si la pétition est recevable. Pour ce faire, la commission vérifie que le sujet relève des domaines d'activité de l'Union européenne. Si tel n'est pas le cas, la pétition est déclarée irrecevable. Le pétitionnaire en est informé et la décision est motivée. Les pétitionnaires sont souvent encouragés à s'adresser à tel ou tel autre organe national, européen ou international. La plupart des pétitions déclarées irrecevables le sont à la suite d’une confusion entre les compétences européennes et nationales ainsi qu'entre les fonctions des institutions européennes et celles d’autres organisations ou organismes internationaux (comme les Nations unies ou le Conseil de l’Europe), y compris en ce qui concerne l’applicabilité de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. L'irrecevabilité peut aussi être imputable à une méprise sur les possibilités d'introduire une action ou d'exercer un recours.

3. Examen des pétitions

Selon les circonstances, la commission des pétitions peut entreprendre une ou plusieurs des actions suivantes:

demander à la Commission de mener une enquête préliminaire sur l’objet de la pétition et de lui fournir des précisions sur le respect du droit de l’Union en la matière;
transmettre la pétition à d’autres commissions du Parlement européen pour information ou pour suites à donner (par exemple: tenir compte de la pétition dans le cadre de leurs travaux législatifs);
si la pétition concerne un cas spécifique nécessitant une action ciblée, la commission des pétitions peut contacter les institutions ou les autorités compétentes ou bien intervenir grâce à la représentation permanente de l'État membre concerné;
prendre toute autre mesure jugée appropriée pour essayer de régler la question ou d’apporter une réponse satisfaisante à la pétition.
La commission des pétitions peut également décider d’inscrire des pétitions à l’ordre du jour de ses réunions. Dans ce cas, le pétitionnaire, la Commission et les représentants des États membres sont invités. Lors de cette réunion, le pétitionnaire présente sa pétition, la Commission expose son point de vue oralement et commente la réponse écrite fournie aux questions soulevées par la pétition, et les représentants des États membres concernés peuvent être invités à prendre la parole. Les membres de la commission des pétitions ont ensuite la possibilité d’échanger leurs points de vue sur les questions soulevées au cours du débat et de proposer d’autres mesures.

Dans certains cas, la commission peut décider d’organiser une audition ou un atelier, de mener une visite d’information dans le pays ou la région concernés et d’adopter un rapport de mission contenant ses observations et ses recommandations, ou de préparer et présenter un rapport à part entière qui sera mis aux voix lors de la séance plénière du Parlement européen. Elle peut également décider de poser des questions orales à la Commission et/ou au Conseil et d’organiser un débat en séance plénière.

Si une pétition concerne une question d’intérêt général qui révèle une transposition ou une application incorrecte de la législation de l’Union, la Commission peut décider d’intervenir vis-à-vis de l’État membre concerné, y compris en engageant une procédure d’infraction.

4. Clôture

La commission des pétitions peut décider de clore une pétition à plusieurs étapes de la procédure, notamment au moment de la décision concernant la recevabilité de la pétition, après un débat en réunion de commission, si aucune autre action ne peut être entreprise au sujet d’une pétition, lorsqu’une pétition est retirée par le pétitionnaire, ou encore lorsque le pétitionnaire ne respecte pas le délai de réponse.

5. Transparence

Les pétitions adressées au Parlement européen deviennent des documents publics. Les résumés des pétitions, ainsi que d’autres documents utiles, sont publiés dans toutes les langues officielles de l’Union sur le portail des pétitions du Parlement européen une fois la décision sur la recevabilité prise par la commission des pétitions.

Le pétitionnaire est informé par écrit de toutes les décisions de la commission des pétitions sur sa pétition, ainsi que sur les raisons qui les motivent. Toutes les informations et tous les documents utiles lui sont communiqués, le cas échéant, une fois que les décisions sont disponibles.

Rôle du Parlement européen
Conformément aux traités, le Parlement européen est le destinataire des pétitions des citoyens et a donc la responsabilité de garantir que les inquiétudes manifestées par les citoyens dans ces pétitions reçoivent toute l’attention qu’elles méritent dans l’Union. Pour y parvenir, le Parlement a confié à la commission des pétitions, spécialement créée à cette fin, la mission de traiter les pétitions et de coordonner les activités de suivi de l’institution. Comme l’indiquent ses rapports annuels sur les délibérations de la commission l’année précédente[1], le Parlement a toujours considéré les pétitions comme un élément essentiel de la démocratie participative. La commission insiste également sur leur importance pour mettre au jour la transposition ou l’application incorrecte de la législation de l’Union par les États membres. De fait, de nombreuses pétitions ont abouti à une action législative ou politique, à des affaires «EU pilot», à des décisions préjudicielles ou à des procédures d’infraction. La commission des pétitions se montre particulièrement active dans les domaines des droits fondamentaux (handicap, droits des enfants, discriminations, minorités, justice, libre circulation, droits de vote, Brexit), de l’environnement et du bien-être des animaux, du marché intérieur, des droits sociaux, de la migration, des accords commerciaux et de la santé publique. Des missions d’information, des auditions publiques, la commande d’études, la création, en 2016, d’un réseau des pétitions pour garantir une meilleure coopération entre les commissions traitant les pétitions, sans oublier la coopération et le dialogue avec les autorités et les parlements nationaux, ainsi qu’avec les autres institutions de l’Union — notamment avec la Commission européenne et le Médiateur européen — sont autant d’instruments permettant de garantir que les questions soulevées par les citoyens dans leurs pétitions sont traitées et résolues. En 2014, le Parlement a également lancé le portail en ligne des pétitions, qui a permis de renforcer et d’améliorer la publicité et la transparence des pétitions, ainsi que les interactions entre l’Union et les citoyens et leur participation[2].

 

[1]Les rapports annuels sur les délibérations de la commission des pétitions comprennent des informations sur le nombre de pétitions reçues, leur format, leur statut, le résultat auquel elles ont abouti, le pays concerné, leur langue, la nationalité du pétitionnaire et le sujet abordé; sur le portail en ligne; sur les relations avec la Commission, le Conseil et le Médiateur européen; sur les visites d’information, les auditions publiques, les études commandées et d’autres questions essentielles.
[2]Pour de plus amples informations sur la commission des pétitions et ses activités, voir Réalisations de la commission des pétitions au cours de la législature 2014-2019 du Parlement européen et défis pour l’avenir

L’initiative citoyenne européenne

L’initiative citoyenne européenne est un instrument important de la démocratie participative dans l’Union européenne. Grâce à cette mesure, un million de citoyens européens résidant dans un quart des États membres de l’Union peuvent inviter la Commission à présenter une proposition d’acte législatif qu’ils jugent nécessaire pour mettre en œuvre les traités de l’Union. Depuis l’entrée en vigueur du règlement de 2011 fixant le détail des procédures applicables à l’initiative citoyenne européenne, quatre initiatives ont été présentées à la Commission avec succès. Depuis janvier 2020, de nouvelles règles s’appliquent pour rendre l’initiative citoyenne européenne plus accessible.

Base juridique
Article 11, paragraphe 4, du traité sur l’Union européenne (traité UE).
Article 24, premier alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE).
Règlement (UE) n° 211/2011 et règlement (UE) 2019/788.
Articles 222 et 230 du règlement intérieur du Parlement européen.
Contexte
Les initiatives citoyennes sont des instruments accessibles aux citoyens dans la majorité des États membres, que ce soit au niveau national, régional ou local, mais leurs champs d’application et leurs modalités sont très variables. La notion de citoyenneté de l’Union, dont découle l’initiative citoyenne européenne, a fait sa première apparition dans le traité de Maastricht (voir fiche 1.1.3). Dès 1996, dans la perspective de la conférence intergouvernementale d’Amsterdam, les ministres des affaires étrangères d’Autriche et d’Italie avaient proposé qu’un droit de lancer de telles initiatives soit créé, parallèlement au droit de présenter des pétitions au Parlement européen, mais cette proposition n’a pas été retenue par la conférence. Des dispositions relatives à une initiative citoyenne très similaire à la procédure en vigueur figuraient à l’origine dans le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe (article 47, paragraphe 4). Le præsidium de la convention avait décidé de ne pas conserver ces dispositions dans le texte définitif, mais les efforts conjoints des organisations de la société civile ont permis de les rétablir. À la suite de l’échec du processus de ratification du traité constitutionnel, des dispositions similaires ont de nouveau été incorporées au moment de l’élaboration du traité de Lisbonne.

Aujourd’hui, le droit de présenter une initiative citoyenne est entériné au titre II du traité UE (dispositions relatives aux principes démocratiques). L’article 11, paragraphe 4, dudit traité définit le cadre de base pour l’exercice de ce droit et l’article 24, premier alinéa, du traité FUE fixe les principes généraux d’un règlement définissant les procédures concrètes et détaillant les conditions requises pour la présentation d’une initiative citoyenne. La proposition de règlement a été l’aboutissement d’une consultation de grande envergure[1]. La procédure de négociation et de conclusion d’un accord sur le texte final s’est étendue sur plusieurs mois: un projet de proposition a été soumis au Parlement et au Conseil le 31 mars 2010 et un accord politique a été dégagé le 15 décembre 2010, permettant l’adoption officielle du texte par le Parlement et par le Conseil le 16 février 2011. Le 1er avril 2011, le texte approuvé par le Parlement européen et le Conseil est entré en vigueur au titre du règlement (UE) n° 211/2011. En raison d’un certain nombre d’adaptations techniques nécessaires au niveau des États membres afin d’instaurer une procédure de vérification rationalisée, le règlement relatif à l’initiative citoyenne n’est entré en application qu’un an plus tard. Depuis le 1er avril 2015, puis au plus tard à la même date tous les trois ans, la Commission est tenue de présenter un rapport sur la mise en œuvre dudit règlement en vue de son éventuelle révision. La Commission a adopté ces rapports le 31 mars 2015 [COM(2015)0145] et le 28 mars 2018 [COM(2018)0157]. Ces communications ont dressé le bilan et présenté une évaluation de la mise en œuvre de l’initiative citoyenne européenne, en même temps qu’elle ont énoncé la liste des préoccupations exprimées tout au long des six premières années d’existence de ce nouveau cadre législatif et institutionnel. Elles ont mis en évidence plusieurs lacunes et pris en considération un certain nombre de suggestions que le Parlement a incluses dans ses rapports, en plus de certaines recherches de fond menées à son initiative[2].

Depuis que le règlement relatif à l’initiative citoyenne européenne est entré en application, des préoccupations importantes ont été exprimées concernant le fonctionnement de l’instrument. Le Parlement a demandé à maintes reprises une réforme du règlement afin de simplifier et de rationaliser les procédures. Enfin, le 13 septembre 2017, la Commission a présenté sa proposition législative de révision de l’initiative citoyenne européenne[3]. À la suite des négociations interinstitutionnelles qui ont eu lieu entre septembre et décembre 2018, le Parlement et le Conseil sont parvenus à un accord politique le 12 décembre 2018. Le texte convenu a été adopté par le Parlement le 12 mars 2019 et par le Conseil le 9 avril. L’acte final a été signé le 17 avril et a été publié au Journal officiel de l’Union européenne (JO L 130) le 17 mai 2019.

Le nouveau règlement relatif à l’initiative citoyenne européenne [règlement (UE) 2019/788] abroge le règlement (UE) n° 211/2011 et s’applique depuis le 1er janvier 2020. Il convient de distinguer clairement le droit de présenter une initiative citoyenne européenne du droit de présenter une pétition, ces deux procédures différant clairement sur beaucoup de points essentiels. Les pétitions peuvent être présentées par les citoyens de l’Union ou par des personnes physiques ou morales résidents de l’Union (voir fiche 4.1.4) et doivent aborder des questions qui relèvent de la compétence de l’Union et qui concernent directement le pétitionnaire. Elles sont adressées au Parlement européen en tant que représentant direct des citoyens au niveau de l’Union. Les initiatives citoyennes européennes constituent un appel direct à l’élaboration d’un acte juridique spécifique de l’Union et doivent, afin d’être retenues, observer des règles strictes. Elles sont en outre adressées, en fin de compte, à la Commission, qui est la seule institution à pouvoir présenter des propositions législatives. À cet égard, l’initiative citoyenne est semblable au droit d’initiative conféré au Parlement européen (article 225 du traité FUE) et au Conseil (article 241 du traité FUE).

Procédure
A. Comité des citoyens

En raison de son envergure, toute initiative citoyenne européenne a besoin d’une structure minimale d’organisation. La première étape de la procédure est donc la création d’un comité d’organisateurs, appelé «comité des citoyens». Il doit se composer d’au moins sept citoyens de l’Union, en âge de voter aux élections au Parlement européen et résidant dans au moins sept États membres différents (sans être nécessairement de nationalités différentes). Le comité désigne un représentant et un suppléant pour assurer la liaison avec les institutions tout au long de la procédure.

Contrairement à ce qu’ont proposé la Commission et le Parlement, le nouveau règlement relatif à l’initiative citoyenne européenne n’abaissera pas l’âge minimum requis pour soutenir une initiative citoyenne à 16 ans, mais les États membres seront autorisés à fixer l’âge minimum à 16 ans s’ils le souhaitent.

B. Enregistrement

Avant de pouvoir commencer à collecter les déclarations de soutien des citoyens, le comité doit enregistrer l’initiative auprès de la Commission. Cette démarche implique de fournir un document faisant figurer l’intitulé, l’objet et une brève description de l’initiative, de même que la base juridique proposée pour l’acte juridique et des informations sur les membres du comité des citoyens ainsi que sur toutes les sources de soutien et de financement de la proposition d’initiative. Les organisateurs peuvent fournir, en annexe, des informations plus détaillées et d’autres éléments, tels qu’un projet de l’acte législatif proposé.

La Commission statue sur l’enregistrement de l’initiative proposée dans un délai de deux mois. L’initiative ne sera pas enregistrée si les exigences procédurales n’ont pas été respectées ou si la Commission n’est pas habilitée à présenter une proposition d’acte juridique aux fins de la mise en œuvre des traités dans le domaine en question. L’enregistrement sera également refusé si l’initiative est manifestement fantaisiste, abusive, malveillante ou contraire aux valeurs de l’Union énoncées à l’article 2 du traité UE. La décision de la Commission peut faire l’objet de recours judiciaires ou extrajudiciaires. Les initiatives enregistrées sont publiées sur le portail internet de la Commission.

Afin de rendre l’initiative citoyenne européenne plus accessible et de faire en sorte que le plus grand nombre possible d’initiatives soient enregistrées, le nouveau règlement prévoit également la possibilité d’enregistrer partiellement les initiatives.

C. Collecte des déclarations de soutien

Une fois l’initiative enregistrée, les organisateurs peuvent commencer à collecter les déclarations de soutien. Ils disposent de douze mois pour le faire. Ces déclarations de soutien peuvent être réunies sur papier ou par voie électronique. Si elles sont collectées par voie électronique, le système de collecte en ligne doit au préalable être certifié par les autorités nationales compétentes. Les règles détaillées concernant les spécifications techniques pour les systèmes de collecte en ligne sont énoncées dans un règlement d’exécution de la Commission [règlement (UE) 2019/1799]. Que les déclarations de soutien soient collectées sur papier ou par voie électronique, les mêmes exigences en matière de données s’appliquent aux fins de la vérification.

Afin d’être examinée par la Commission, une initiative citoyenne européenne doit recueillir un million de déclarations de soutien dans un délai de douze mois. Par ailleurs, afin que l’initiative soit valable dans un État membre donné, le nombre de signataires dans cet État membre doit au moins s’élever à 750 multiplié par le nombre de députés au Parlement européen élus dans cet État membre. Le nombre minimal de déclarations de soutien signées est déterminé en fonction du même système de proportionnalité dégressive qui régit, au Parlement européen, la répartition des sièges entre les États membres.

Le nouveau règlement relatif à l’initiative citoyenne européenne permettra aux citoyens de l’Union de soutenir une initiative citoyenne européenne quel que soit leur lieu de résidence. Il introduit également une plus grande souplesse dans le choix de la date de début de la période de collecte des signatures, dans un délai de six mois à compter de l’enregistrement. En outre, il simplifie encore les exigences en matière de données à caractère personnel pour les signataires d’une initiative citoyenne européenne. Toutefois, les États membres seront toujours autorisés à exiger des signataires qu’ils fournissent leurs numéros d’identification complets.

En outre, le nouveau règlement établit l’obligation pour la Commission de mettre en place et d’exploiter un système central de collecte en ligne et de supprimer progressivement les systèmes particuliers de collecte après 2022.

Enfin, sur l’insistance du Parlement européen, le nouveau règlement prévoit un soutien accru aux organisateurs d’une initiative citoyenne européenne au moyen de points de contact dans chaque État membre et d’une plateforme collaborative en ligne proposant des informations et une assistance, un soutien pratique et des conseils juridiques concernant l’initiative citoyenne européenne.

D. Vérification et certification

Après avoir collecté le nombre nécessaire de déclarations de soutien dans un nombre suffisant d’États membres, les organisateurs doivent les soumettre aux autorités nationales compétentes[4], qui sont chargées de certifier ces déclarations, dont la liste est rassemblée par la Commission sur la base des informations communiquées par les États membres. Les autorités auxquelles cette mission est confiée sont, en règle générale, les ministères de l’intérieur, les commissions électorales ou les registres de population. Les autorités nationales ont trois mois pour certifier les déclarations de soutien, mais ne sont pas tenues de vérifier les signatures.

E. Présentation à la Commission et examen

À ce stade, les organisateurs sont invités à fournir les certificats correspondants délivrés par les autorités nationales concernant le nombre de déclarations de soutien et doivent transmettre des informations sur les financements reçus de quelque source que ce soit. En principe, toute contribution supérieure à 500 euros doit être déclarée.

Après réception de l’initiative, la Commission est tenue de la publier immédiatement dans un registre et de rencontrer les organisateurs à un niveau approprié afin de leur permettre d’exposer leur requête en détail. À la suite d’un échange de vues avec la Commission, les organisateurs se voient donner la possibilité de présenter l’initiative lors d’une audition publique au Parlement. Cette audition est organisée par la commission compétente pour l’objet de l’initiative (article 222 du règlement intérieur du Parlement européen).

Le nouveau règlement relatif à l’initiative citoyenne européenne étendra de trois à six mois la période pendant laquelle la Commission est tenue de répondre à une initiative valable. Dans une communication exposant ses conclusions juridiques et politiques sur chaque initiative, la Commission devra fournir une liste formelle des mesures qu’elle entend prendre et un calendrier précis pour leur mise en œuvre. En outre, aux fins d’une transparence totale, le règlement impose aux organisateurs de faire régulièrement rapport sur les sources de financement et les autres soutiens apportés. Il impose également à la Commission de mettre à disposition un formulaire de contact dans le registre et sur le site internet public de l’initiative citoyenne européenne afin que les citoyens puissent déposer une plainte concernant l’exhaustivité et l’exactitude de ces informations.

Le rôle du Parlement est encore renforcé par le nouveau règlement relatif à l’initiative citoyenne européenne et les modifications apportées à son règlement intérieur. Afin de renforcer l’impact politique des initiatives abouties, le Parlement peut, à la suite de l’audition publique, tenir un débat en plénière et adopter une résolution afin d’évaluer le soutien politique apporté à cette initiative. Enfin, le Parlement examinera les mesures prises par la Commission en réponse à l’initiative, qui sont également exposées dans des communications spécifiques de la Commission.

Initiatives en cours
Plusieurs organisations ont tenté de lancer des initiatives semblables à l’initiative citoyenne européenne avant l’adoption de l’outil et la mise au point détaillée de ses procédures.

Pour l’heure, quatre initiatives seulement ont recueilli le nombre requis de signatures («L’eau, un droit humain», «Un de nous», «Stop vivisection» et «Interdire le glyphosate») et ont été soumises à la Commission; seule une d’entre elles («Interdire le glyphosate») a été soumise depuis 2014. Le Parlement a organisé des auditions avec les représentants de chaque initiative, qui ont eu lieu le 17 février 2014, le 10 avril 2014, le 24 avril 2015 et le 20 novembre 2017. Pour ces quatre initiatives, la Commission a fourni une réponse et présenté ses conclusions juridiques et politiques.

Rôle du Parlement européen
L’instrument de l’initiative citoyenne européenne présente un intérêt majeur pour le Parlement européen. Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Parlement a adopté une résolution[5] contenant une proposition détaillée pour la mise en œuvre de l’initiative citoyenne européenne. Après l’entrée en vigueur du traité, il a participé de manière active aux négociations concernant le règlement relatif à l’initiative citoyenne européenne. Le Parlement européen a contribué avec succès à faire de l’initiative citoyenne européenne un outil de la démocratie participative plus accessible, et véritablement tourné vers le citoyen. Il a, entre autres, obtenu que le nombre minimal d’États membres d’où doivent provenir les déclarations de soutien soit ramené à un quart des États membres de l’Union. Il a également insisté pour que la vérification de la recevabilité d’une initiative soit effectuée avant l’enregistrement de celle-ci. Enfin, c’est grâce à lui que l’ensemble des citoyens et des résidents de l’Union, quelle que soit leur nationalité, ont le droit de signer une déclaration de soutien à une initiative.

Le Parlement a lancé plusieurs appels politiques visant à simplifier et à rationaliser les procédures relatives à l’initiative citoyenne européenne, ainsi qu’à renforcer son incidence. Le 28 octobre 2015[6], le Parlement a adopté une résolution sur l’initiative citoyenne européenne, dans laquelle il a demandé que le règlement sur l’initiative citoyenne soit révisé afin de simplifier les obligations relatives aux données personnelles et de dégager des financements pour soutenir l’organisation de ces initiatives. En 2017, sa commission des affaires constitutionnelles a lancé un rapport d’initiative législative visant à revoir en profondeur le règlement relatif à l’initiative citoyenne. En septembre 2017, sur la base des demandes du Parlement et d’une consultation publique, la Commission a finalement publié sa proposition de nouveau règlement relatif à l’initiative citoyenne européenne. Le 20 juin 2018, la commission des affaires constitutionnelles a adopté son rapport sur la proposition de la Commission, qui a été suivi par le vote en plénière du 5 juillet 2018 sur le lancement des négociations interinstitutionnelles concernant le nouveau règlement relatif à l’initiative citoyenne européenne.

Le 12 décembre 2018, le Parlement et le Conseil sont parvenus à un accord politique. À la suite de la résolution du Parlement du 12 mars 2019 et de l’approbation du Conseil le 9 avril 2019, l’acte final a été signé le 17 avril 2019 et publié au Journal officiel le 17 mai 2019. Le nouveau règlement relatif à l’initiative citoyenne européenne [règlement (UE) 2019/788] abroge le règlement (UE) n° 211/2011 et s’applique depuis le 1er janvier 2020.

Le nouveau règlement rend l’initiative citoyenne européenne plus accessible, moins bureaucratique et plus facile à concrétiser pour les organisateurs et les partisans, tout en renforçant son suivi.

 

[1]Livre vert de la Commission [COM(2009)0622].
[2]«L’initiative citoyenne européenne — Premières leçons tirées de la mise en œuvre», département thématique «Droits des citoyens et affaires constitutionnelles» (2014):
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/509982/IPOL_STU(2014)509982_FR.pdf
[3]Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’initiative citoyenne européenne [COM(2017)0482].
[4]Une liste des autorités nationales compétentes peut être consultée à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/authorities-verification?lg=fr
[5]Résolution du Parlement européen du 7 mai 2009 invitant la Commission à soumettre une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la mise en œuvre de l’initiative citoyenne, JO C 212 E du 5.8.2010, p. 99.
[6]Résolution du Parlement européen du 28 octobre 2015 sur l’initiative citoyenne européenne, JO C 355 du 20.10.2017, p. 17.
Udo Bux

02-2020

Publié dans INFORMATION, EUROPE

Pour être informé des derniers articles, inscrivez vous :
Commenter cet article